A Administração pode exercer o poder administrativo de variadas maneiras, pode
emanar regulamentos administrativos, praticar atos administrativos, celebrar
contratos administrativos, ou ainda atuar através da prática de operações
materiais.
Inicialmente
no século XIX a lógica que vigorava era a da Administração agressiva, e por
isso a atuação administrativa resultava no ato da Administração Polícia. Ato
este que impunha uma vontade em relação ao particular e que vigorou em Portugal
até aos anos 80. Quando olhamos para o ato administrativo é necessário ter em
conta a sua realidade histórica, mas também perceber que este é uma realidade
que sofreu evoluções e que atualmente em pouco se assemelha com a realidade do
século XIX.
A noção
de ato polícia é caracterizado por duas ideias principais, a definição do
direito e a suscetibilidade da execução coativa contra a vontade do
particular.
Otto
Mayer aproxima as funções administrativas e judiciais, considerando-as
funções idênticas de execução do direito, entendendo ainda que a decisão do poder
administrativo goza de suscetibilidade de execução coativa contra a vontade do
particular. Assim, na lógica deste, o ato administrativo definia e executava o
direito, e era o centro do direito administrativo.
Embora
chegue a uma conclusão semelhante, Maurice Hauriou parte de um raciocínio
distinto ao de Otto Mayer. Compara o ato administrativo ao negócio jurídico, e
refere que aquilo que resulta desta comparação é a ideia de que o ato
administrativo é um conjunto de poderes ou privilégios exorbitantes da Administração, privilégios este que eram a definição do direito e a
suscetibilidade de execução coativa.
Na
realidade portuguesa, o conceito de ato administrativo é teorizado em primeira
linha por Marcello Caetano, que com os contributos de Otto Mayer e de
Maurice Hauriou, dá origem à teorização do ato administrativo executório. Marcello Caetano, tem uma perceção do ato administrativo executório
como a última vontade da Administração praticado pelo órgão de topo da Administração Pública. Era, portanto, um ato que definia o direito, e por isso dizia-se
definitivo. Para além disso uma vez que este ato era suscetível de ter execução
coativa contra a vontade do particular, está também ligado à ideia de
executoriedade.
Freitas
do Amaral, numa primeira instancia, adota o conceito de Marcello Caetano
acrescentando a ideia da tripla definitividade do ato administrativo. A tripla
definitividade consiste num ato detentor de uma definitividade material (define
o direito aplicável ao particular no caso concreto), definitividade horizontal
(a ideia de que “o que interessa” é apenas a decisão final) e de uma
definitividade vertical (era um ato praticado pelo órgão de topo da Administração Pública). Isto coloca o ato administrativo no topo de tudo como última
vontade da Administração.
O
estado social leva a que o estado tenha novas funções a desempenhar, levando a
que o modelo da Administração se transforme e a Administração passe a ser
prestadora. Este modelo do estado social tinha um papel na vida económica,
social e cultural, e para além disso atribuía direitos e benefícios aos
particulares. Com o modelo da Administração prestadora, a Administração usa o
direito para satisfazer as necessidades coletivas, mas não define o direito,
quem o faz é o juiz. A ideia de definitividade deixa então de fazer sentido.
Assim sendo a ideia da tripla definitividade é
questionada. A definitividade material já não se verifica, na medida que o ato
administrativo não define o direito. Em relação à definitividade horizontal, a
decisão vai ser tomada no quadro do procedimento em vários momentos, pelo que
deixa de ser correto afirmar que o que interessa é apenas a decisão final. Por
fim em relação à definitividade horizontal, com o fenómeno da desconcentração
de poderes, esta deixa de fazer sentido.
A noção de ato administrativo no estado social é uma concepção de um ato que
não é definitivo, nem é executório, este diferente do que vimos até agora, cria
vantagens e direitos para os particulares. A vista disso, o ato não é
executório pois se o ato é favorável este não pode ser executado contra a
vontade dos particulares.
Com o
estado pós-social é introduzida uma nova realidade, o ato com eficácia
múltipla. Assim é necessário encontrar um conceito que inclua o ato polícia, o
ato da Administração prestadora, e o ato com eficácia múltipla, característico
da administração do estado pós-social.
As
concepções de ato administrativo podem ser em muito distintas, nomeadamente em
termos de amplitude, tendo algumas uma dimensão mais ampla e outras uma
dimensão mais fechada, ou em termos do que valorizam, sendo que em algumas o
valor centra-se no ato administrativo em si e em outras valorizam-no no quadro
do procedimento e da relação jurídica.
O
artigo 148º do CPA apresenta o conceito de ato administrativo, no entanto este conceito apresentado pelo legislador dá aso a divergências na doutrina, na medida
que se discute se este artigo apresenta uma visão ampla de ato administrativo
ou uma visão mais restrita.
O Professor Freitas do Amaral parte do conceito amplo de ato administrativo, isto
é ato como simples produtor de efeitos jurídicos, no entanto depois reduzia o
ato administrativo à noção de ato definitivo e executório. Esta noção como dito
anteriormente já tinha desaparecido, pelo que leva o autor a aderir ao conceito do ato regulador da escola de Coimbra.
Esta
noção, menos restritiva do que a ideia de ato definitivo executório, vem
introduzir a ideia de que o ato administrativo tem de produzir efeitos
jurídicos novos, e que este tem uma natureza reguladora.
A posição
defendida pelo Professor Mário Aroso de Almeida é uma posição intermédia. Este
coloca o acento tónico na palavra “externo”, distinguindo entre atos que só
produzem efeitos para fora da Administração Publica e em relação aos
particulares, e os atos que produzem efeitos internos dirigidos aos órgãos
administrativos dentro da Administração Pública. Mário Aroso de Almeida entende
então que só os atos administrativos que produzem efeitos externos é que são os
ditos verdadeiros atos administrativos, e que esses sim são reguladores.
O Professor Vasco Pereira da Silva, não concorda com a construção feita pelo Professor Mário Aroso de Almeida, entendendo que atualmente qualquer ato produz
efeitos internos e efeitos externos. Não existem relações apenas internas, tudo
o que se passa no cerne da Administração é simultaneamente interno e externo.
Assim sendo o Professor não entende que se deva fazer uma interpretação
restritiva ao artigo 148º. Considera, no entanto que este artigo acerta quando caracteriza
o ato em relação à produção de efeitos, colocando o critério do efeito jurídico
como critério caracterizador do ato administrativo.
Fontes:
AMARAL, Diogo Freitas - Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4ª Edição
Aulas Teórico-práticas
do Professor Vasco Pereira da Silva
Rita Bento – Turma 1 – 140120116
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