A distinção entre atos administrativos e regulamentos administrativos

 A distinção entre atos administrativos e regulamentos administrativos

 Desde logo, quer o ato administrativo, quer o regulamento administrativo são formas de atuação da Administração Pública.

 Dito isto, o art.148º do Código de Procedimento Administrativo vem consagrar considerarem-se atos administrativos “as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.”. Também o art.135º deste diploma vem dar uma definição de regulamento administrativo, sendo estes “as normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos.”

 Relativamente ao conceito de ato administrativo, o grande desafio do Direito Administrativo foi o de encontrar um conceito adequado à realidade dos nossos dias, visto que, por nascer marcado pelos traumas da infâncias difícil, vinha cumulado com um conjunto de qualidades que já não existiam. Assim, o legislador procurou encontrar um conceito que abandonasse a ideia de definitividade e executoriedade, mas que encontrasse uma noção que fosse suficientemente ampla para abranger todas as modalidades de ato administrativo que existem nos dias de hoje. Dito isto, conseguiu o legislador fazê-lo, quando optou por colocar, nesta dimensão ampla de ato administrativo, a tónica na produção de efeitos jurídicos.

 Surgem, relativamente a este, diversas interpretações doutrinárias, havendo, no momento, duas posições acerca da natureza do ato administrativo:

 A primeira parte da lógica de construção do Otto Mayer, adaptando-a à realidade moderna, e afastando os elementos da definitividade e da executoriedade, mas não caindo na lógica francesa de assentar apenas na produção de efeitos jurídicos. Ora, Otto Mayer falava no ato administrativo, como tendo natureza constitutiva (constitui direitos subjetivos); depois, dizia que esta constitutividade correspondia à definição do direito, mais a executoriedade. Mesmo tendo esta última dimensão caído, há quem continue a falar no elemento constitutivo.

 A segunda posição, de Maurice Hauriou, partia de uma noção ampla de ato administrativo. No quadro desta noção, era ato administrativo qualquer atuação que produzisse efeitos jurídicos. Todavia, aqui, o culminar prendia-se com os atos definitivos executórios.

 Assim, enquanto que uma coloca a tónica na constitutividade de direitos subjetivos, a outra coloca-a na produção de efeitos jurídicos. Ora, quem parte desta última noção, parte de uma noção mais ampla, ao passo que quem continua a preservar a ideia do caráter constitutivo limita a noção de ato administrativo. Esta restrição é descabida, uma vez que, quer os efeitos estejam previstos ou não na lei, ou seja, quer resultem de um elemento vinculado ou não, produzem-se na mesma.

 Ora, sendo o ato administrativo um ato unilateral que corresponde a uma vontade da Administração Pública, de dimensão potestativa, é esta simples produção de efeitos que, verdadeiramente, releva na determinação do conceito de ato administrativo.

 No que toca aos regulamentos administrativos, sabemos ser estes atuações administrativas, no quadro do exercício da função administrativa, de natureza normativa e que visam a satisfação das necessidades coletivas.

 No século XIX, cometia-se o erro de os colocar numa categoria particular, como se se tratasse de atos esquecidos pelo poder legislativo. Porém, com o alargamento da função administrativa, essa explicitação deixou de ser aceitável e, como tal, estes passaram a ser considerados atuações típicas do poder administrativo.

 Dito isto, têm como objetivo o complemento de uma lei, através da concretização da atuação da Administração Pública, no âmbito do poder discricionário. Significa isto que não são atos legislativos, nem mesmo materialmente legislativos, mas atuações da Administração Pública, que se caracterizam por serem unilaterais e pela sua natureza normativa.

 Visto isto, os atos administrativos e os regulamentos administrativos aproximam-se, por serem ambos atuações da função administrativa, bem como atuações unilaterais, ou seja, produzindo imediatamente efeitos na esfera jurídica dos seus destinatários. Dito isto, ao passo que os atos administrativos são de natureza individual e concreta, os regulamentos são gerais ou abstratos.

 A característica da generalidade relaciona-se com os destinatários. Assim, se estamos perante uma atuação administrativa que se aplica a um conjunto amplo de destinatários, que não são nem determinados, nem determináveis, estamos perante um regulamento administrativo. Ao contrário, a natureza individual significa que aquele ato se aplica a um destinatário ou grupo de destinatários específico.   

 Por outro lado, a dimensão do concreto/abstrato diz respeito ao objeto. A questão da abstração tem que ver com as situações da vida, ou seja, um ato administrativo aplicar-se-á apenas a uma única situação da vida, enquanto que um regulamento administrativo se aplica sucessivamente a todas as outras situações da vida.

 Aqui, importa dizer que a utilização da expressão “gerais e abstratas” pelo legislador no art.135º não é aceite unanimemente na doutrina. Assim, pese embora alguns autores considerarem ter que ser os regulamentos administrativos gerais e abstratos, há ainda alguma doutrina, como é o caso do Professor Vasco Pereira da Silva, que considera não estar esta designação inteiramente correta, devendo ser substituída pela expressão "gerais ou abstratas". Assim, não têm que estar estas duas qualidades presentes em simultâneo, bastando a verificação de uma para que estejamos perante um regulamento administrativo.

Maria Sá Monteiro (n.º140120134)