O Legislador Português que negligencia o Procedimento Administrativo
Logo no artigo 1º nº1
do CPA define-se “procedimento administrativo” como “sucessão ordenada de atos
e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos
órgãos da Administração Pública". Ora, esta posição que o legislador português
adotou para definir “procedimento administrativo” encontra a sua inspiração na
noção que SANDULLI já havia apresentado; que defende uma autonomia apenas
limitada do procedimento relativamente às atuações administrativas finais, de
acordo com uma visão funcional e serviente daquele em relação Direito
Administrativo substantivo. Importa, no entanto, salientar que nos anos 60,
altura em que a tese foi inicialmente defendida por SANDULLI, o autor fala do
procedimento administrativo pela primeira vez como: uma realidade nova,
autónoma, estruturalmente distinta do processo contencioso e do direito
substantivo, mas, ao mesmo tempo, este procedimento estava pré-determinado
consoante as formas de atuação administrativa, nomeadamente vinculado ao ato
administrativo.
Contudo, nas palavras
do Professor Vasco Pereira da Silva, esta visão adotada pelo legislador
português encontra-se bastante desatualizada e inadequada para os dias de hoje
pois perpetua a ideia de que o procedimento é uma realidade meramente formal.
Isto é, o legislador regula o procedimento detalhadamente através de um Código
próprio, mas afirma, em simultâneo, que o procedimento não é um fim em si
mesmo, mas um meio para a prática de atos administrativos. Ora, tudo isto faz
com que o CPA seja um código, em muitas partes, de direito substantivo. Mais,
tudo isto faz com que tenhamos normas muito criticáveis ao logo de todo o
código, por haver substituição da sua natureza procedimental por uma vertente
substantivista, como a que resulta do artigo 163.º/5 do CPA.
Efetivamente,
tanto neste preceito, como em todo o Código, é salientado que o
procedimento é uma realidade essencial, que tem de ser praticado de acordo com
as regras previstas, e estabelece um regime de invalidade que tem em
consideração esse aspeto. No entanto, vem dizer no nº 5 que, apesar de isso
assim ser em geral, se algumas regras do procedimento não forem cumpridas não
há problema. Ou seja, por um lado, constata que é essencial e gera a invalidade
do ato administrativo, por outro, vem dizer que se não for respeitado não há
problema. Relativamente a este último aspeto, o legislador coloca de fora um
conjunto de realidades que, na sua opinião, não geram invalidade, como se elas
fossem triviais e não fosse necessária a sua verificação, artigo 163.º, n.º5.
Desde logo, confunde,
em primeiro lugar, os poderes discricionários com os poderes vinculados,
ao considerar que há poderes exclusivamente discricionários e
outros exclusivamente vinculados, e não uma sobreposição das duas
realidades que não permite dizer que existe apenas uma resposta
possível. Assim sendo, na alínea a) começa por referir a
situação em que “o conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser
de conteúdo vinculado”. Reflete-se, portanto, a ideia de que para o
legislador ainda há atos de conteúdo vinculado e não aspetos vinculados ao lado
de aspetos discricionários do ato administrativo - estamos perante
uma confusão no quadro da discricionariedade. Ademais, mais à frente,
quando explicita que “a apreciação do caso concreto permita identificar
apenas uma solução como legalmente possível”, ou seja, a chamada
discricionariedade reduzida a zero quando, aparentemente há várias soluções
possíveis, mas olhando para as circunstâncias do caso resulta apenas uma
solução possível. Isto, em si, não faz sentido, porque há sempre aspetos
discricionários em todo o poder, mesmo que este seja vinculado. Mesmo que a
solução seja pré-determinada, na maioria dos casos implica sempre juízo
discricionário e, nessa medida, não faz sentido dizer que há apenas uma
solução.
De seguida, a hipótese prevista na alínea b) é
a de exclusão do efeito anulatório quando “o fim visado pela exigência
procedimental ou formal preterida” . Novamente a confusão entre forma
e formalidade, de confundir o procedimento com a forma do
ato administrativo: “tenha sido alcançado por outra via”. Ou
seja, entende-se a ideia de que o fim estabelecido na norma permite que se
desrespeitem os meios necessários para o cumprimento da mesma -
transmitindo a perspetiva de que "os fins justificam os
meios", tal como o Professor Vasco Pereira da Silva
comenta, o que é em si algo gravíssimo e que não se espera que o
legislador do CPA possa afirmar.
Por fim, a alínea
c) refere as situações em que “se comprove, sem margem
para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo
conteúdo”. Mas, como é que isso se pode comprovar? O conteúdo do ato depende do
procedimento, e não há procedimento, como é que se pode chegar à conclusão
de que o ato praticado corresponde ao conteúdo do procedimento?
Precisamente para que o ato tenha o conteúdo que corresponde à sua lógica
legal, àquilo que é a realidade normativa que tem que resolver, é preciso
que se verifique o procedimento – se não há procedimento não é possível
saber se o ato tem, ou não, o mesmo conteúdo.
Conclui-se, então,
de acordo com a solução que este mesmo artigo apresenta, que estabelece
que algo que desrespeite as normas procedimentais constantes deste Código não
determina necessariamente a invalidade do ato administrativo desde que a
decisão conduza ao mesmo resultado, no fundo, não passa de uma mistura entre
poderes vinculados e poderes discricionários. Mais, esta decisão é, aliás, uma
decisão inconstitucional pois a Constituição prevê a existência de um CPA e
separa administração e justiça; procedimento e processo; ato e sentença, não
permitindo nenhuma confusão entre os dois poderes, as duas funções, as duas
atuações estaduais. Estar a introduzir estas limitações viola as regras
constitucionais, uma norma deste género equivale a dizer que o procedimento é
essencial, mas que, se não for cumprido, é irrelevante, o que se traduz numa
enorme falta de razoabilidade.
Assim, esta solução
é de um legislador que não gosta de procedimento e o desvaloriza em todos
os casos que refere.
BIBLIOGRAFIA:
- VASCO PEREIRA DA SILVA, «Breve Crónica
de um Legislador de Procedimento que Parece Não Gostar Muito de Procedimento»,
in «Nos 20 Anos dos Cadernos de Justiça Administrativa», CEJUR – Centro de
Estudos Jurídicos do Minho, Braga, 2017, páginas 365 e segs.
- Apontamentos das aulas de Direito Administrativo do
Professor Vasco Pereira da Silva
Maria Teresa Machete
Nº 140120122
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